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关于案件繁简识别和分流机制的调研

作者?#24658;?#38451;县人民法院课题组 发布时间:2019-02-17 来源:《宿迁审判》2018年第2期 责任编辑:谢兆鹏

关于案件繁简识别和分流机制的调研

——基于沭阳县法院速裁中心运行?#23548;?#30340;思考

沭阳县人民法院课题组*

近年来,为?#34892;?#35299;决长期以来困扰各级法院的人案矛盾,法院系统自上而下不断从案件“进口”和“出口”两个方面着手,力争在压降受案数量的前提下,通过完善内部机制,提升案件办理效率,前者如加强诉前调解、完善多元解纷,后者则更多地侧重于案件繁简分流。作为全省人案矛盾尤其突出的基层法院之一,沭阳县法院在上级法院制度和政策支持下,结合辖区人口多、收案数量大、法官人数少?#21335;?#23454;状况,通过完善审判部门整合和人员配备,探索运行高效的分案、办案机制,深化案件繁简分流、难易分流办理机制,人案配比的均衡度不断提高办案?#24066;?#31283;步提升。本次调研主要是在分析总结该院速裁中心运行?#23548;?#21450;前期成效的基础上,梳理出基层法院推行案件繁简分流可能出现的普?#24066;?#38382;题,并结合基层法院工作现状,提出有针对性的解决之策。

一、背景分析:探索案件繁简分流是基层法院现实之需

(一)近年审理收案和目前法官概况

2013年以来,沭阳县法院审理案件年均收案?#25163;?#24180;增加趋势,收结案总数约占全市法院的三分之一,人案矛盾十分突出。从2017年案件办理情况看,该院以占全省8‰员额法官,办结了全省法院24‰的案件

图一:2013年以来案件数柱状图

目前,沭阳县法院实有额法官59速裁法官18名,面对在全省所有基层法院中,人案矛盾最为突出?#21335;?#23454;问题,如何让审判人员?#36745;?#38752;加班加点、牺牲健康完成办案任务,实现法院可?#20013;?#21457;展,是一直思考?#21335;?#23454;问题。

表一:全院法官人员结构统计表

类别

员额法官

速裁法官

法官助理

书记员

在编

聘用

人数

59

18

45

13

134

2016年初,沭阳法院即尝试推行案件繁简分流,该院以案件数量、案件类型、简易案件比例、法官队伍整体情况、合理工作量等要素为重点,决定以速裁法官+书记员为模式,以每名法官年均审结500件案件为目标,在?#21028;?#27861;官助理中选拔了16名速裁法官以少数人员专门办理数量较多的简易案件。2016312月,16个速裁团队共结案5113件,法定正常审限内结案率99.4%20172月,该院继续选任5名速裁法官,审判团队组建模式和运行机制进一步优化。2017年,全院速裁法官共结案4837件,占全院结案总数的44.2%,速裁法官人均结案230件,法定审限内结案率89.21%,案件总体发改率为0.57%

二、模式介绍:案件人员机构情况是模式选择确定之基

2018年开始,沭阳县法院在充分调研和总结前期试点工作经验的基础上,制定实施了《关于进一步深化案件繁简分流机制改革的实施办法(试行)》,确定复杂?#22270;?#26131;两类案件办理模式,通过打造全省案件繁简分流改革的升级版,推动机制提档升级和案件提?#35797;?#25928;。

(一)确定部分员额法官常规性办理复杂案件

基于基层法院简易案件占绝对多数的主要特点,突破惯?#36816;?#32500;,与其选出大量简易案件交由速裁法官办理,不如筛选出占比较小的复杂案件交由繁案法官审理。因此,该院根据审判?#23548;剩?#20248;先明确若干类型案件为疑难复杂案件,主要依托民一庭、民二庭两个部门,确定19名员额法官专门办理疑难复杂案件。其中,依托民一庭组建建设工程类、侵权类(包含医疗损害纠纷)、合同类(包含合伙合同纠纷、农村土地承包合同纠纷等)、劳动争议和婚姻家庭类、民间借贷和执行异议之诉类5个专业化审判团队;民二庭4个审判团队实行随机分案,专门办理破产、股权转让等商事疑难复杂案件;法官均在各自业务庭办公,实行分散使用、统一管理和考核。

(二)成立速裁中?#30446;?#36895;消化简易案件

2018年初,沭阳县法院依托金融审判庭成立速裁中心,撤销原来设在立案庭的3个速裁团队,院机关除办理疑难复杂案件的19名法官外,其他19名法官全部在速裁中心办理简易案件。按照“3名法官+3名书记员”模式组建6个专业速裁组,专门办理民间借贷、金融借款等简易案件。6个人民法庭除负责人参与集中办理疑难复杂案件外,其他17名法官全部在各自法庭办理简易案件,与速裁中心法官实行统一管理和考核。

表二:速裁中心人员结构统计表

    案件类别

人员类别

合同物权

侵权

婚姻家庭

民间借贷

合计

员额法官数

3

2

2

3

10

速裁法官数

4

1

1

3

9

事务书记员

6

3

3

6

18

庭审书记员

9

(三)推行办案全过程对复杂案件识别分流

为?#34892;?#35299;决案多人少矛盾这一制约审判效?#30465;?#24433;响司法公信力的源头性、基础性问题,沭阳县法院基于收案总数、人案配比、机构改革等因素,大力推进审判态势良性运行目标理念,通过改革分案机制、建立速裁程序、强化专业化审理、简化审理程序、落实文书改革机制等,加快实现以随机分案向按类分案、均衡办案向专业办案、统一考?#35772;?#20998;类考?#35828;?#36716;变,畅通“简案快审,繁案精审”的程序与机制通道,坚持“具体分析,多级分案”原则,分情况、分步骤实施,人案配比的均衡性不断提高,实现审判质量效率双提升、案多人少矛盾?#34892;?#32531;解。

1、立案阶段根据案件类型进?#26143;?#26399;分流。沭阳县法院立案庭在受理全院案件时,根据繁简分流和专业化审判原则,保持原有?#21335;?#34892;筛选分流复杂案件的原则,首先将建设工程、医疗损害、股权破产、公司合伙、劳动争议、农村土地、执行异议之诉等常规性复杂案件案件,在立案后直接流转至民一庭、民二庭,分由难案法官办理。其他类型案件,若通过立案阶段形式审查后初步界定为简易案件的,流转至速裁中心,由全体速裁法官办理。在此过程中,若当场无法确定案件难易的,则初步认定为简易案件,?#25351;?#36895;裁中心法官办理。

2、办案阶段完善?#39034;?#26426;制实行二次分流。速裁法官在接收新案后,根据基本案情、证据情况、争议问题等因素,需第一时间对案件进行再次审查,并确定案件能否按速裁案件办理流程及时审结。如认为案件疑难复杂,可能在相应期限内无法审结的,则便在立案后一个月内启动?#39034;?#26426;制,?#24179;?#31435;案庭进行二次分流,但因?#31508;?#20154;下落不明、适用公告送达的案件,因法定事由需要延长审限?#39029;?#36807;法定正常审限的案件以及其他适合由速裁法官继续审理的案件,不适用?#39034;?#26426;制,?#26434;?#36895;裁法官办理。今年以来,速裁中心?#26696;?#20154;民法庭速裁法官共移送疑难复杂案件190件,?#34892;?#20943;轻了速裁法官办案心理负担,保证其集中精力加快简易案件的办理效?#30465;?/span>

3、落实院庭长办案实现定向分流。坚持“入额必办案,领导办难案”原则,严格落实院庭长分案、办案机制。院庭长除?#39034;?#35268;性办理指定的疑难复杂案件和系统随机分配的案件外,同时办理全院发回重审案件,充分发挥院庭长办理的示范引领作用。2018年以来,沭阳县法院院庭长(含副庭长)共结案2949件,占全院结案总数的25.07%,人均审结92件,与难案团队人均月结案数基本?#21046;剑?#26032;收发回重审案件73件。

?#32423;?#26696;件繁简分流示意图

(四)跟进完善速裁案件办理配?#29366;?#26045;

对于速裁案件办理,效率优先是制度设计的主要目的,而对效率的要求则贯穿于案件审理各个?#26041;冢?#36825;便要求基层法院在速裁案件办理过程中,在现有民事诉讼相关规定的框架内,探索有别于其他普通案件的机制措施,在保?#31995;笔?#20154;诉讼权利的同时,简化相应?#26041;冢?#25552;升工作效率和效果。沭阳县法院基于在速裁中心运行?#23548;是?#20917;,通过完善制度保障,加大人力、物力支持力度,实现速裁中?#21335;?#25509;?#34892;潁?#36816;作高效,?#32321;?#36895;裁法官在案件办理时无后顾之忧,

1、建立案件常态监测和动态调控机制。为实时掌握、把控全院案件分流办理情况,实现全院案件办理“一盘棋”目标,沭阳县法院指定审判管理专门人员负责监测全院人案配比情况,以“新收案件数+已结案件数”作为衡量法官工作压力的参考系数,动态调控和分流速裁中心、人民法庭与院机关办理疑难复杂案件团队之间的案件数量,及时调整案件分案?#27573;В?#23454;现在固有模式分案的前提下,动态调控全院案件在部门与部门之间、速裁法官与难案法官之间合理分配,避免出?#32622;?#38386;不均、流转不畅现象。

2、创新速裁案件送达机制。制定《速裁中心送达规定(试行)》,探索电话和短信送达等简便送达方式,案件在?#22987;?#36865;达前先由工作人员通话电话或短信方式要求?#31508;?#20154;确认送达地址,工作人员在统一格式的《速裁中心电话、短信送达记录表》中备注已确认的送达地址,?#34892;?#35299;决以往确?#31995;?#22336;难的问题。成立专门的送达组,?#21046;?#21306;实行集中送达,同时,明确直接送达的条件及应向送达组提供的材料类型,避免送达过程中因材料不齐导致无法送达或者重复跑腿的情况,进一步提高集约送达整体效?#30465;?#20170;年以来,该院速裁中心使用“电话+短信”方式成功送达4000余人次,约占速裁中心成功送达案件数的70%,公告送达案件同比减少50%以上。

3、探索速裁案件文书简化。根据上级法院文书简化相关要求,制定《简化裁判文书制作指引》,对原有模式的文书内容“当删则删,宜简则简?#20445;?#20570;?#28966;?#28857;明确、裁判有据、简洁明了,最大限度避免速裁法官在重复且不必要的文书内容上牵扯精力。通过明确令状式、表格式、要素式三类简化文书的适用要求和适用案件类型,制作相应的庭审笔录和裁判文书样式,并在速裁团队推广使用。目前,速裁中心办理的借款合同、民间借贷、交通事?#23454;?#31867;型案件已统一适用简化裁判文书,通过进一步简化庭审程序和庭审内容,提升简易案件庭审及文书撰写效?#30465;?#19978;半年,速裁中心共撰?#30784;?#21457;放简化文书500余件。

4、完善矛盾纠纷多元化解机制。与公安机关联合设立交通事故调处中心,交通事故发生后,一?#19978;?#30001;公?#27493;?#35686;部门组织?#31508;?#20154;及相关保险公司先行调解,调解过程中,交通事故案件承办法官积极提供法律咨询、调解指导近年来,沭阳县境内每年发生交通事故超过2万件,进入诉讼程序的案件在1800件左右。加?#32771;?#20107;案件诉调力度,强化诉前调解和诉调对接,在诉讼服务中心成立人民调解工作室,与县妇联联合设立婚姻家庭案件调解室,制定实施《诉调对接流程管理规定》。今年以来,人民调解工作室调解成功案件160件,司法确认120件。积极争取县委支持,将各乡镇的矛调中心、信访部门、综治部门进行整合,成立统一的综治中心,提供包括民事纠纷调解在内的“一站式”服务。加大与城区街道的协调力度,将城区?#27573;?#20869;的物业纠纷纳入诉调对接?#27573;А?#20170;年以来,全院新收物业服务合同纠纷仅为65件。

5、加大硬件投入提升设备保障水平。沭阳县法院在设立速裁中心之初,在配齐配强法官?#26696;?#21161;人员的同时,便重视跟进相应的硬件措施,改进办案条件。与移动通讯企业合作,开发案件信息发送平台并接入办案系统,实?#20013;?#24687;发送、结果保存、引入系统一体化操作,?#34892;?#35299;决?#35828;笔?#20154;通知?#36873;?#36865;达难问题。在车改大幅压缩法院办案车辆的情况下,克服困难,调配四台车辆由送达组统一使用,并适时确定速裁中心备用车辆。为每名法官办公电话加装录音软件,实现办公通话录音全天候自动存储备查,解决了办公录音存储难问题,?#34892;?#25552;升工作效果。

三、前期成效:效率优先保证质量是繁简分流价值之要

案件繁简分流工作的主要目标是在法官人数保持基本不变的前提下,通过改进分案、办案机制,在实现案件快审快结,?#34892;?#25552;升结案效果的同时,还应保证案件质量处于较高水平。

1至6月份,沭阳县法院速裁中心19名法官共收案4948件,结案4442件,人均收案260.42件,人均结案233.79件,月人均结案38.96件,收案总数、结案总数?#30452;?#21344;全院收结案数的40.58%、38.89%,除了庙头法庭外,速裁中心法官人均结案数高于人民法庭速裁法官人均结案数,这是首次院机关庭室人均结案数超过法庭人均结案数,结案最多的法官达到了441件,法定正常审限内结案率为96.14%1至6月份,速裁中心共?#24179;?#22797;杂案件182件,占收案总数的3.67%。该院速裁中心以占全院25.68%的法官审结了38.89%的案件,基本实现了以20%的法官办结30%到40%案件的预期目标。从整体数据上看,全院速裁团队和繁案团队收、结案数基本上符合院党组实施繁简分流机制的预期,速裁中心人均结案已达到甚至超过法庭人均结案数,说明我院繁简分流机制成效已开始?#38901;幀?/span>

图三:速裁中心法官办案情况示意图

四、问题梳理:机制问题是影响繁简分流成效之基础

无论哪个领域,每一项改革探索在取得一定成效的同时,问题和不足也往往与影随形。案件繁简分流的初衷是实现“简案快审,繁案精审?#20445;?#22312;追求简易案件审结效率的情况下,或多或少会影响到案件质量的提升,同时,繁简分流改革并不是凭借某个部门之力就能?#34892;?#25512;动的,甚至对于基层法院来讲,受法官职数、经费保?#31995;?#22240;素制约,往往使得基层法院在推进过程中屡遇困难,这无疑也影响着繁简分流工作的?#20013;?#25512;进。

(一)类案裁判尺度不统一问题有所?#38901;?/span>

实行案件繁简分流后,由于案情、证据等因素考量,同一类型案件可能会由繁案法官、速裁法官?#30452;?#21150;理,基于两类法官办案方式及理念的迥异,加之速裁中心打破了以往业务部门组建模式,类案裁判尺度统一问题或多或少存在,在一定程度上影响了案件裁判尺度的不统一,相较以往“繁简不分”的办案模式更容易出现同案不同判现象。即便在速裁法官之间,由于签发文书的法官不同,加之案件办理中更多地追求结案效率,会存在同类型案件判决主文表述的不一致,这不利于保证同一法院同一类型案件裁判的统一性。

(二)案件繁简精准识别有待进一步提升

单纯以诉讼标的或者法律关系作为认定案件繁简的标?#32426;?#24448;并不准确,需要结合多种因素进行判断。随着立案登记制的实施,目前履行立案职能的人员主要是聘用制书记员,法律职业素养整体不高,在立案分流?#26041;?#23384;在短板。部分速裁法官没有严格执行疑难复杂案件?#39034;?#26426;制,遇到难案不能快速办理?#20174;?#22240;为各种原因没有及时移出,影响了办案效?#30465;?/span>

(三)速裁法官结案均衡度有待进一步提高

经过上半年速裁中心运行模式的探索,从案件数量来看,基本实现了少数法官办结多数案件的目标,办案周期?#35009;饗运?#30701;,繁简分流在应对案多人少矛盾、提升办案效率方面的作用已初步?#38901;幀?#20294;与此同时,受案件性?#30465;?#20154;员配备、速裁法官自身能力等因素的影响,速裁法官之间结案不均衡现象还明?#28304;?#22312;,这就要求在速裁法官之间如何在结案上保?#21046;?#22836;并进,最大程度激发案件繁简分流工作的效能,如何?#34892;?#25552;高速裁法官内部结案均衡度是接下来速裁中心模式运行时需解决?#21335;?#23454;问题。

(四)职业保障不足引发辅助人员流失问题日益突出

案件繁简分流改革,人员配备是关键性因素。考虑到基层法院长期以来工作压力大、辅助人员待遇?#31995;偷南?#23454;问题,书记员队伍人员流失情况较为严重,这给基层法院推行案件繁简分流带来了很大的不稳定因素,辅助人员的频繁流失,一定程度上影响?#33487;?#39033;改革探索的顺利进行。上半年,沭阳县法院书记员共?#20405;?/span>4名,但?#26723;?#20851;注的是:最新一期宿迁市检察机关招考书记员公告中,沭阳县法院共有15名书记员报名并通过招考初步考核,其中3名为速裁中心书记员。

五、对策建议:多管齐下是繁简分流工作的保障之策

(一)加强速裁法官业务能力建设,?#32321;?#26696;件质量

牢固树立“磨刀不误砍柴工”的理念,建立三级案件研讨机制,即通过合议庭、专业法官会议和审判委员会三?#20013;?#24335;加强案件研讨,通过长期不断的交流学习,加强培养法官查明事实,精准适用法律的能力,推动法官裁判思维趋于统一。加强速裁法官承办案件定案把关,在文书签发?#26041;冢?#21152;强承办相似案件不同团队之间的沟通,?#32321;?#35009;判统一性,避免在速裁中心内部存在“同案不同判”现象。健全人才养成机制,建立完整的法官人?#30424;?#38431;,充分利用上级法院搭建的青年法律研究会平台或组织的其他业务培?#25285;?#22521;养速裁法官良好的法律思维和司法?#23548;?#33021;力。及时为一线法官购置业务用书,为法官办好案件提供必备的物质条件。

(二)进一步完善速裁机制,保障速裁案件提?#35797;?#25928;

深化审判方式和审判方法改革,在保?#31995;笔?#20154;诉讼权利的前提下,尽量简化庭审程序、庭审记录和裁判文书的撰写,做到难案精审、简案快审。强化智慧法院建设,推进科技与法院工作的深度融合。借力?#25191;?#31185;技,顺畅分流、分案、程序转换等流程节点,探索开发智能分案辅助系统,努力改变依靠法官进行人工分案的传统做法,将繁简分流程序直接嵌入审判流程管理系统,实现立案后的自动分流。探索建立在线调解、在线立案、在线审判、电子督促、电子送达等为一体的 “一站式?#26412;?#32439;解决服务平台,打造矛盾纠纷化解的信息化?#26696;?#36895;公路?#20445;?#19981;断提升办案效率,减轻办案压力,切实让法官感受到信息化建设带来的实惠。完善简便公平的?#35745;?#26426;制,根据全院案件情况,确定难案法官、速裁法官全年基本工作量,以?#23548;?#21150;案数与基本工作量的比值作为基础分?#25285;?#20877;结合办案质量、案件评查以及民主测评等因素,综合考量加分项、减分项,确定最后的?#35745;賴梅幀?#21516;时,难案法官与速裁法官所办理案件权重系数按照合理比例进行折算,最大限度保障两类法官工作量?#21335;嘍云?#34913;和考?#35828;南?#23545;公正。

(三)建议上级法院加强对下指导力度

案件繁简分流工作是一项系统工程,这需要上级法院在政策指导、制?#25200;?#22871;、业务培训等多方面加强对下级法院的支持力度。基于沭阳县法院前期速裁中心运?#26143;?#20917;,建议上级法院一方面可以根据辖区法院案件繁简分流工作开展的?#23548;是?#20917;,针对工作中遇到的普遍性问题,适时通过召开专题会议、出台相应规范性制度文件等形式,对相应问题作出统一要求,避免改革中相似问题重复出现。针对案件繁简分流工作中不可避免出现的业务归口不清、所属条线不明,建议上级法院根据辖区基层法院速裁法官分?#35760;?#20917;,在条线会议、业务培训等?#26041;冢?#23558;速裁法官及其所在部分应?#21024;?#32435;,使之及时全面掌握上级法院对相关类型案件办理要求的最新精神,避免出现上下级条线沟通不畅、基层速裁法官埋头办案的情况。同时,建议上级法院对下级法院案件繁简分流改革的各项探索更加包容,?#24066;?#22522;层法院在上级法院改革总体部署下“因院制宜?#20445;?#20999;实采取符合自身?#23548;?#30340;具体措施,并对改革中存在问题及时予以引导纠偏。

(四)进一步争取加大人财物投入力度

全面引入社会化购买服务,推进审判辅助事务集中管理。实行卷宗扫描、归档全程外包,加大对?#22987;?#36865;达的规范力度,积极探索电话送达、电子送达等简易送达方式,切实压降事务性工作量和送达成本。借助上级法院搭建的平台,尽快启用诉讼材料收发系统、智能云柜系统,从系统调试、人员培训、后期维护等多方面,打造案件繁简分流改革的升级版,为法院工作插上科技翅膀。加大对全院法官办公设备、审判法庭装备的升级改造,为全院案件繁简分流工作保驾护?#20581;?#31215;极争取相关部门对法院审判辅助人员流失严重已明?#26434;?#21709;法院工作问题的重视,尽最大可能切实提高审判辅助人员的收入待遇,实现审判辅助人员招?#32654;础?#30041;得住,最大限度降低人员不稳定给法院案件繁简分流工作带来的负面影响。

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