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被执行人财产申报?#21335;?#29366;检讨与机制构建

作者:朱行里\马黎 发布时间:2019-02-17 来源:《宿迁审判》2018年第1期 责任编辑:谢兆鹏

被执行人财产申报?#21335;?#29366;检讨与机制构建

朱行里  马黎

一、问题的提出:被执行人财产申报?#21335;?#29366;及其危害

《民事诉讼法》第二百四十一条规定:被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务,应当报告当前以及收到执行通知之日前一年的财产情况。被执行人拒绝报告或者虚假报告的,人民法院可以根据情节轻重?#21592;?#25191;行人或者其法定代理人、有关单位的主要负责人或者直接责任人员予以罚款、拘留,此即被执行人财产申报制度。该规定承继于民事诉讼法2007年修改时所确立的内容。2008年《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>执行程序若干问题的解释》第三十一条还?#21592;?#25191;行人的报告程序作?#35772;?#32454;的规定:“……责令被执行人报告财产情况的,应当向其发出报告财产令。报告财产令中应当写明报告财产的范围、报告财产的期间、拒绝报告或者虚假报告的法律后果等内容2015年《最高人民法院关于审理拒不执行判决、裁定刑事案件适用法律若干问题的解释?#32602;?#35748;为具有拒绝报告或者虚假报告财产情况,经采取罚款或者拘留等强制措施后仍拒不执行的,属于全国人民代表大会常务委员会关于刑法第三百一十三条的解释中规定的其他有能力执行而拒不执行,情节?#29616;?#30340;情形,应以拒执罪追究刑事责任。2015年《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释?#32602;?#20197;?#24405;?#31216;《民诉法解释?#32602;?#23545;不履行义务的被执行人加入了一系列信用惩戒的惩罚措施,2017年《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定?#35775;魅方?/span>违反财产报告制度,作为纳入失信被执行人名单的事由。

应该说,法律、司法解?#25237;员?#25191;行人财产申报制度的内容、落?#23548;?#20854;违反的后果的规定是明确、具体的。但从?#23548;?#26469;看,这一制度的执?#26143;?#20917;却差强人意,被执行人极少按照法院报告财产令要求申报财产,该制度应有的价值未能得到?#34892;?#21457;挥,甚至可以说处于失灵的状态。之所以这么说,除了源于?#25910;?#22810;年来在执行工作一线的切身体会,也基于最近所作的一次深入调研。

最近,全面了解被执行人财产申报制度的执?#26143;?#20917;,我们对S5个基层法院以执结本次执行程序案件为主进行了专项检查,共检查案件29423件,其中申报财产的仅278件,占0.94%;未申报财产29145件,其中采取制裁措施的64件,仅占0.22%(详见表1)。归?#21892;?#26469;,主要存在以下问题:

1S市法院财产申报制度适用情况统计表

项目

抽查案件总数

发送财产报告令份数

申报财产份数及其比例

以未申报为由罚款、拘留数

以虚假申报为由罚款、拘留数

罚款、拘留后主动履行数

甲法院

6734

7234

176/2.4%

4

1

2

乙法院

4922

1389

25/1.8%

5

3

1

丙法院

8250

7127

40/0.56%

16

0

9

丁法院

5304

5604

10/0.18%

30

0

8

戊法院

4213

5617

27/0.48%

3

2

5

合计

29423

26971

278/1%

58

6

25

(一)被执行人财产申报比例极小。?#23548;?#20013;,财产申报制度应有的查明财产情况、督促配合执行的功能未得到?#34892;?#21457;挥,法院查明被执行人财产仍然依赖于申请执行人提供和法院调查。数据统计显示,S市甲法院申报财产件数最多,但仅占到收案数的2.6%。案件从审判结束到进入执行程序前有一个期间,在此期间内,若相关?#31508;?#20154;愿意主动履行法律义务,案件就不会进入执行程序,也不会有财产申报的义务。由于?#31508;?#20154;对财产申报的含义有错误认识,其?#36745;?#24847;履行法律义务,当然也不会自投法网主动申报财产状况。特别是农村地区的被执行人,根本不明白财产申报是?#35009;?#24847;思,认为自己是被执行人,为?#20301;?#35201;申报财产,?#23548;?#20013;农村被执行人申报财产的比例基本为零。

(二)部?#30452;?#25191;行人虚假申报财产。尽管被执行人申报财产的数量很少,仍有一定比例的虚假申报,从抽查调研的情况来看,约占申报数量的80%。而且从?#23548;?#20013;来看,主要为城镇居民、公司企业,部?#30452;?#25191;行人具有一定文化素质,了解按照财产报告令申报财产是其法律义务,但为逃避执行往往虚假申报。由于虚假申报存在一个认定难的问题,?#20063;?#20998;执行人员因案件压力大,多一事不如少一事,即使查?#19994;?#34987;执行人所隐匿不报的财产,也往往?#36745;?#20197;虚假申报追究其法律责任,更加剧了被执行人虚假申报的铤而走险。

(三)对拒不申报、虚假申报的制裁措施缺乏。统计数据显示,被执行人不主动申报或虚假申报,被罚款、拘留的仅有64人次,在执行法官心里,对以不主动申报为由?#21592;?#25191;行人采取罚款、拘留等强制措施,似乎说?#36824;?#21435;。被执行人既不履行生效法律文书所确定的义务,又不履行财产报告义务的,应承受一定的法律责任。这里的法律责任,表现为罚款、拘留和拒不执行判决、裁定罪的刑事责任。罚款、拘留在?#23548;?#20013;也被广泛运用,总体上看,罚款有加剧被执行人不能履行的危险,而拘留由于不得超过15天的时间,效果也并不被十分看好。至于刑事责任追究,受当地的司法政策影响较大,在相关政策执行期间,运用的效果较为明显,而平时则显得?#34892;?#36816;用不足。

?#23548;?#20013;,财产申报制度被普遍忽视,多数执行法官认为其仅为程序要求,?#31508;?#20154;认为是多此一举,不仅被执行人不配合,亦鲜有权利人因法院未发送财产申报令而提出异议,该制度的执行处于一种似有非有、可有可无的状态。但稍一细究,其危害是明显的:

一是对申请执行人程序权利的侵犯。应该说,被执行人财产申报制度是维护权利人权利?#34892;?#23454;现的措施之一,如果被执行人不申报财产,法院也不?#20113;?#36827;行制裁,导致这一制度被忽视、被边缘化、被程序化,流于形式,那?#27492;?#23475;的必然是申请执行人的利益,至少是程序上的可能性。

二是对法官(执行员)法定职责的渎职。既然法律、司法解释规定了发送财产申报令是必要的执行措施,那么严格来说,没有依法发送、以及对?#31508;?#20154;不报告、虚假报告财产不依法进行制裁,则是一种具有渎职性质的行为,一旦?#31508;?#20154;进行投诉,尤其因?#35828;?#33268;案件执行迟延、丧失执行时机等后果的,执行法官必然要承担相应的法律责任。

三是对财产申报制度价值?#34892;?#23454;现的制约。财产申报制度的价值,不仅在于促进个案的执行,还在于促进构建?#24049;?#30340;司法秩序和诚信的社会秩序。该制度的落实流于形式、失灵甚至不执行,其危害既是直接的,也是深远的,不仅可能导致个案丧失执行时机,也使得整个执行措施的大网破了一个洞,其应有的机制性作用不能得到应有的发挥。

二、原因?#36739;ぃ?#34987;执行人财产申报制度失灵的多层分析

(一)认识层面:对制度的不当理解制?#35745;溆行?#33853;实

?#23548;?#20013;,?#21592;?#25191;行人财产申报制度的理解不准确,是该制度不能?#34892;?#25191;行的重要原因之一。根据法律规定,财产报告令应在执行通知书之后发送,执行通知书的功能在于督促被执行人履行,在被执行人不履行的情况下要求其报告财产,那么该制度的初衷并非让被执行人申报存款等财产,否则在逻辑上是不可行的,是让?#31508;?#20154;自证其罪,它主要是让被执行人申报难以自行处置的财产、未到期或虽到期尚未收回的债权、不适合执行的财产如仅满足?#35805;?#29983;活需要的一套住房等。财产申报制度的功能,既是全面了解被执行人的财产情况,也是给被执行人解释不履行的原因,而不是?#31185;?#20854;打自己的嘴巴[]从执行法院的角度来看,要求被执行人申报财产,是在给被执行人解释说明的过程中掌握哪些案件有财产不能执行,哪些案件没有财产执行。对于有财产?#31508;?#20154;无法处置的,可以由法院来处置,不具?#22797;?#32622;条件的,待具备条件后再处置;对于没有财产的,要求被执行人零报告、签?#30452;?#26597;。这是一个逻辑合理、?#31508;?#20154;可以接受的过程,是法官需要向?#31508;?#20154;解释清楚的问题,否则从表象来看,这种未按执行通知书要求履?#26143;?#20917;下,还要求其申报财产,岂非?#38901;?#30683;盾,不执行时?#19978;?#32780;知的。

案例1:侯某申请执行某房地产公司案,因该公司拒不申报财产,且拒绝履行法律义务,在查封其开发的部分房产后,法院以拒不申报财产为由,对该公司罚款十万元。该公司遂提起复议,认为既然法院查控了房产,其就无义务申报财产。可见很多?#31508;?#20154;对财产申报的要求还没有正确认?#19969;?/span>

(二)?#31508;?#20154;层面:故意躲避申报逃避执行

据不完全统计,基层法院被执行人玩失踪躲避执行,无故不申报的27763件,约占94.4%。一些被执行人因担心被法院抓住行踪,故意不申报。执行难存在的最主要原因就是被执行人逃避执行,司法?#23548;?#20013;,被执行人主动申报或真实申报的少之又少。故意不申报财产,其本质是以不作为的方式来妨害法院执行工作的进行。虚假申报财产,其行为本质上属于执行中的伪证行为。对此,一旦失之于软,该制度的应有价?#24403;?#28982;难以发挥。

(三)法官层面:重视不足落实法律规定不到位

一是部分法官对财产申报制度的价?#31561;?#35782;不到位,重视程度?#36824;弧?/span>有的法院法官很少发送财产申报令;有的仅仅为了应付检查,打印附卷,?#27425;?#35265;送达回证;有的将财产申报令的内容印制在执行通知书中,未作为单独的法律文书送达。多数执行法官认为发送财产申报令只是为了满足卷宗评查的需求,并不会起到?#23548;市?#26524;,发送与否并不影响执行,故发送工作仅仅流于形式。

案例2:在?#25910;?#25152;在地区某基层法院开展的惩治拒不申报或虚假申报财产专项活动中,以拒不申报、虚假申报财产为由拘留6人(总共拘留7人),执结案件数16件,和解12件,执行到位728.1万元。可见,财产申报制度并非程序性的意义,运用有力也能促进至少部分有财产案件的执行。

二是对拒不申报、虚假申报的制裁措施乏力。面对案多人少的压力,执行法官主观上?#36745;?#20877;费精力采取相应的措施。被执行人拒不报告和虚假报告的,法律责任是罚款或拘留。拘留罚款本应具有一定的威慑力,但被执行人本就在逃避履行,而法院也还未?#19994;?#21487;供执行的财产,此时法院即使?#21592;?#25191;行人课以罚款也是威慑力有限,而拘留的最长期限只有 15日,相比被执行人因逃避执行可能获得的利益来说,被执行人可能更倾向于拒不申报或虚假申报自身财产。抽样调查中,因不申报被采取罚款、拘留64人次,仅占全部未申报案件的0.24%。部分案件被执行人因拒不履行生效裁判被拘留,?#23548;?#19978;也存在拒不申报的情?#21361;?#21482;是拘留的理由不是拒不申报财产,导致制裁的导向性不明。经调查,S市全市法院2016年以来共拘留罚款1979人,但拘留罚款的理由为拒不申报、虚假申报财产的仅103人。根据法律规定,对于既不申报财产,也不履行生效裁判的,人民法院可以根据不同的理由反复拘留罚款。仅以拒执理由进行拘留罚款,对拒不申报财产行为的忽视,是该制度失灵的重要原因之一。

(四)配套机制层面:主客观因素制约制度?#34892;?#33853;实

一是送达工作不到位。部分财产申报令客观上未?#34892;?#36865;达,导致财产申报制度的落实流于形式。部?#30452;?#25191;行人下落不明,实质上未送达。据不完全统计,基层法院因被执行人下落不明导致送达不能的约占40%S90%以上的执行案件都是在向被执行人发出执行通知时一并邮寄送达财产报告令。邮寄送达的优点是方便快捷,节省人力,缺点是不能保证邮件送达到位。如果送达不到位,法院就难以对违法报告的被执行人采取处罚措施,财产报告制度的惩戒功能就难以?#34892;?#21457;挥。加上被执行人难找本来就是执行案件的一大顽疾,故对于下落不明或躲避执行的被执行人,财产申报令,实质上并未送达。

二是?#21592;?#25191;行人申报财产法律义务的释明机制和宣传工作不到位。一些被执行人没有认识到按照法院发送的财产申报令及时、如实申报财产是其法律义务,没有认识到不申报属于违法行为及其违法后果。同时,部分法官自身对于财产申报令的功能实现理解不透彻,未给?#31508;?#20154;作出合理的释明,导致?#31508;?#20154;认为多此一举,不予申报。

三是社会征信体系建设欠?#36873;?/span>当前,我国的社会信息状况发展?#36824;?#22909;,一些失信现象常常发生,有的债务人甚至故意针对执行而利用各种方式隐匿或转移自己的财产,而与之相关的信用体系建设还有待于进一步完善。[]客观上,我国至今尚未建立起将公民个人的财产信息与身份证号码相联系以供查询的信息体系,为?#20999;?#36867;避、隐匿财产者提供了可乘之机,不诚信现象普遍。在这一大背景下,不申报财产的信用问题就显得小巫见大巫,不被重视也就不难理解。

三、理论分析:被执行人财产申报制度的价值考察

(一)完善财产查明机制,有利于缓解司法压力

财产调查是强制执行的前提,尽管法律规定了法院有调查核实被执行人财产的职权,但是法院并不能迅速解决所有问题。即便法院去调查,也不能保证一查即中,不费吹灰之力就准确查到目标财产,仍旧?#34892;?#22810;制?#23478;?#32032;。因案多人少,法院没有那么多资源和精力去查明每个执行案件中被执行人的财产信息。被执行人主观上不配合,客观上东躲西藏,规避执行或者隐藏、处理个人可供执行的财产。[]

纵观国际社会,?#21592;?#25191;行人财产的核查主要有以下方式:第一种是执行法院依照职权进行核查;第二种是借助于申请执行人所提供的信息;第三种是被执行人自己主动申报。[]当然,?#21592;?#25191;行人财产情况了解最清楚的非本人莫属,由他来报告自己的财产,对财产调查而言就便捷了许多,并且这种发现的方式成本较小,如果他按规定履行了义务,法院就有?#35772;?#23545;多的时间、精力,投入到余下的未解决的执行案件中。对法院来说,让被执行人来报告自己的财产情况,是促进分化被执行人、减轻法院财产调查和强制执行压力,集中精力执行骨头案件、维护司法权威的明智之举。

(二)督促被执行人履行义务,有利于保?#20808;?#21033;实现

建立被执行人财产申报制度,确立其如实申报财产的法律义务,有利于进一步提高被执行人的履行率,保?#31995;笔?#20154;法律权利的及?#31508;?#29616;。在严格执行财产申报制度的情况下,财产报告令对于有财产可供执行的?#31508;?#20154;而言,实质上就是督促履行,且是不履行将面临处罚后果的有力督促。同时,法院对于违反财产申报义务人的制裁,也有利于让权利人感受到司法执行措施的到位,在案件?#23548;?#25191;行率客观上不高的情况下,有利于促使权利人对执行工作的认同和理解。

(三)树立明确导向,有利于促进诚信社会建设

2015年的《民诉法解释》针对诉讼诚信问题做了进一步解释规定,将被执行人不履行义务纳入黑名单,将债务人不履行或者不完全履行义务的信息向其所在单位、征信机构以及其他相关机构通告。而财产申报制度既是?#31508;?#20154;诚信的要求,也是作为被执行人的法律义务,这两项制度性规定的出台,将会对实现我国信用体系完善起到积极的推动作用。但制度的生命力在于执行,只有让全社会认识到不仅不履行司法判决是不诚信,而且不依法报告财产也是不诚信,将这些不守信用、不配合进行财产调查的被执行人列为老赖进行制裁,?#25293;?#30495;正有力地推动诚信社会建设。

阳光是最好的监?#20581;?#20026;让公务人员不敢利用职权进行?#30333;?#38450;范腐败,国家建立了公务员财产申报制度,[]同理,让被执行人申报财产,将其财产情况向权利人告知,既有公开接受监督的意义,也?#34892;?#35475;的意义,一旦被发?#20013;?#20551;申报,则如同在法庭上的不诚信。把他们不诚?#21028;?#20026;记录入整个信用系统,对他们今后的生活、工作等多方面产生不?#21152;?#21709;,惩罚方式甚?#24088;?#21009;事处罚,更能产生强有力的震慑作用。

从域外比较来看,英国设立了审问判决债务人制度,并就债务人拒绝答复或者作出虚假不实的答复或者存在其他违法行为的情况作出?#35772;?#24212;的处罚规定。在美国,?#36127;?#25152;有的州都规定债权人可?#20113;?#20351;债务人披露与强制执行有关的资料,债务人有义务接受对方律师的盘问,若做虚假宣誓将被按?#24432;?#35270;法庭处理。德国的代宣誓制度,对于宣誓内容的全面性有着完善的保证,从宣誓的内容及宣誓保证的期间?#30002;?#20102;规定,并且针对债务人违反该规定作出?#21496;?#20307;的惩罚措施。在韩国,调查被执行人财产的制度被称为债务人照会制度,法院可以通知债务人在一定期限内向法院说明自己的财产情况,如果债务人拒绝向法院提供财产情况或无正当理由?#35805;?#26399;提供财产情况,属妨害执行行为。[]可见,通过各种途径强制被执行人履行财产申报义务,并将其纳入诉讼诚信的范畴,是维护司法权威和建立信用社会的需要。

四、制度构建:被执行人财产申报制度的配套完善

(一)强化工作督查,促进财产报告令全面适用

如前所述,财产申报制?#20219;?#35770;从个案角度还是宏观角度都具有重要意义,而绝非程序性、例行性的工作。法律之所以?#34892;В?#26159;因为它是法律,并且只要在通常情况下?#26143;?#21046;力来执行它,它就是法律。[]要提高法官对财产申报制度重要性的认识,认识到不依法发送报告财产令严格来说就是渎职。要加大督查机制,对不履行法定职责的进行通报批评,对于造成案件拖延执行、丧失执行时机,尤其因此被?#31508;?#20154;信访投诉的,依法予以追责,促进执行人员尽责适用,促进这一法律制度落地生根。

(二)完善查人找物措施,震慑拒不申报侥幸心理

执行工作中法院查人找物手段的缺乏,也是被执行人财产申报失灵的原因之一。一是在找物方面,在法院未查?#19994;?#21487;供执行财产的情况下,即使以不报告财产为由?#20113;?#35838;以罚款、拘留,相比逃避执行可能获得的不当利益,被执行人可能更倾向于拒不申报或虚假申报。对于被执行人的虚假报告,一旦执行法院难?#38498;?#23454;,则其执行效果必然受限。目前,我国已经对不动产、机动车?#23613;?#33337;舶、银行存款及有价证券等进行实名制登记,?#29616;?#20197;前有了很大的进?#21073;?#20294;?#28304;?#22312;许多盲点,如一些地方性、行业性的产权登记、理财产品等不能联网查询。二是在找人方面,对于?#20999;?#25298;不执行判决,携款潜逃的老赖们,需要公安机关协助解决,来追踪?#20999;?#34987;执行人的踪迹,否则被执行人玩失踪成为其逃避申报义务、逃避执行的渠道。

(三)完善惩戒制裁机制,激活制度内在功用

加大对拒不报告、虚假报告的制裁力度,不能认为报告不报告是小事。加大各类制裁力度,?#31579;?#25454;不同事由反复拘留、罚款,真正体现强制措施的威慑作用。针对当?#26696;?#31867;恶意逃避执?#26143;?#33410;恶劣?#21335;?#29366;,建议立法适当延长司法拘留的期限,并降低拒执罪的入罪标准。

加强对相关具体问题的研究。很多被执行人都是无力履行债务,规定的罚款太少,不利于惩戒,规定的罚款太多,债权人的债权在无法得到满足的情况下,是先履行罚款还是履行债权人的债权?若先履行罚款而致使债权不能得到实现,是否有剥夺私权之嫌?若不履行罚款其法律规定的价值又将何在?”[]这些具体的问题也需要认真研究解决,以确保制裁与权利保障的平衡。

(四)加大宣传释明力度,纠正不当认识

加大宣传力度,让?#31508;?#20154;明白报告财产不仅是其义务,而且从某种意义上说是其权利。就义务角度而言,不依法申报将会面临相应的法律处罚,没有财产的也必须零报告并签?#30452;?#26597;;而从权利的角度,报告财产不是让其自证其罪,而是让其解释有财产不履行的原因,包括难以自行处置的财产、未到期或虽到期尚未收回的债权、不适合执行的财产等。要加大对财产报告制度内在价值的宣传与释明,让?#31508;?#20154;真正理解和自愿配合,而不仅仅是强制。

(作者单位:宿迁市中级人民法院)

 

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